2020年6月20日，第十三屆財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)第十九次會(huì)議批準(zhǔn)了修訂后的《中華人民共和國(guó)檔案法》，這是自1988年1月1日《檔案法》生效以來(lái)的首次修訂。此次修訂有助于進(jìn)一步完善信息化管理體系，充分發(fā)揮檔案和檔案信息化在推動(dòng)國(guó)家治理能力和現(xiàn)代化治理高度現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性工作作用，為新時(shí)代檔案工作快速成長(zhǎng)提供有力的法律保障。在日常檔案管理人員中，我們經(jīng)常會(huì)遇到一些概念上的細(xì)節(jié)，大部分是文件、資料、檔案，在實(shí)際應(yīng)用類型中不易區(qū)分，尤其是資料和檔案的概念非常容易混淆，常被稱為在一起原始檔案。目前，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)檔案有非常明確的定義，但數(shù)據(jù)的概念非常模糊。雖然信息在現(xiàn)實(shí)中也是一個(gè)非常接近檔案的概念，與檔案的關(guān)系*為密切（事物）。但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，檔案和數(shù)據(jù)是有區(qū)別的。

比如隨著不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)的不斷推進(jìn)，不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)不斷積累，使得不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)和不動(dòng)產(chǎn)登記文件之間的管理邊界變得模糊。2019年8月13日，生態(tài)資源部規(guī)定《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》調(diào)用不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，包括不動(dòng)產(chǎn)登記賬本和其他不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果；不動(dòng)產(chǎn)登記基本信息，包括不動(dòng)產(chǎn)登記書寫申請(qǐng)、申請(qǐng)人身份信息、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬來(lái)源、登記原因、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬基礎(chǔ)調(diào)查、以及不動(dòng)產(chǎn)登記中心審核材料。但水利部、國(guó)家保密局發(fā)布的《國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》（國(guó)土資發(fā)【2015】175號(hào)）文件中規(guī)定的土地規(guī)劃業(yè)務(wù)檔案中有不動(dòng)產(chǎn)登記檔案。那么我們應(yīng)該如何區(qū)分兩者呢？

因?yàn)閰^(qū)別決定了應(yīng)該如何根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》或《檔案法》進(jìn)行查詢利用。許多行政管理領(lǐng)域也存在類似情況。這種模糊不清不僅會(huì)導(dǎo)致法律沖突，還會(huì)對(duì)管理產(chǎn)生不利影響。法律的生命在于它的實(shí)施。為了實(shí)施修訂后的保密法，必須有相應(yīng)的制度規(guī)范文件。因此，有必要區(qū)分一些基本概念和數(shù)據(jù)與檔案的關(guān)系，從而進(jìn)一步完善檔案管理制度，為今后的管理奠定基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)和檔案的概念分析

在新聞傳播領(lǐng)域，檔案的概念比較明確，而信息的概念則有些模糊。文件通常是指由數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)保存的文件。數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)可以是國(guó)家區(qū)域國(guó)家檔案館或?qū)I(yè)國(guó)家檔案館，也可以是行政管理事業(yè)單位和政企單位的人事檔案。《檔案法》檔案的概念是指過(guò)去和現(xiàn)在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和任何組織，包括從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)保護(hù)、軍事、外交、科技活動(dòng)的個(gè)人，直接形成的，對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的圖片、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。“材料”的外延相當(dāng)廣泛，所有的指導(dǎo)性材料都可以作為材料。比如文件、作品、論文、文檔、圖片等。

圖書館學(xué)界一直認(rèn)為，檔案和資料的根本屬性是不同的，檔案的根本特征是原始信息，這是檔案區(qū)別于其他相似和相鄰事物的唯一特征。但我認(rèn)為這種差異并不難解釋檔案的本質(zhì)。以不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)為例。不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)也是自然的，記錄了不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)、審核、審批、土地登記的全過(guò)程，也具有完整學(xué)術(shù)檔案的屬性。因此，文件和數(shù)據(jù)的基本屬性是相似的。

文件和數(shù)據(jù)都由文檔組成。文檔（外文名：Document）是現(xiàn)代詞，專業(yè)術(shù)語(yǔ)，指正式文件，分為正式文件、公文、信函和任何文件。文檔的概念比較寬泛，不管是什么載體，只要是文檔，比如一篇紙質(zhì)文章，一段音頻，一段視頻，都可以稱之為文檔。狹義的“文件”是指檔案中的“文件”的意思，廣義的“文件”是指官方文件和信件或與政策和理論有關(guān)的信息的所有載體記錄。《檔案工作基本術(shù)語(yǔ)》（DA/T1-2000）將文件定義為以國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或履行監(jiān)督職責(zé)或處理政府事務(wù)的個(gè)人的形式記錄的信息。因此，筆者認(rèn)為文件的本質(zhì)特征是檢測(cè)記錄，文件構(gòu)成文件或數(shù)據(jù)，體現(xiàn)了記錄的完整性。

檔案工作者通常理解的是，檔案范圍和保管期限內(nèi)包含的所有文件都稱為具有保存利用價(jià)值的檔案，而檔案范圍和保管期限外沒有保存利用價(jià)值且可以銷毀的文件稱為材料，檔案中的副本也稱為材料。在專業(yè)數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)管理是一樣的，唯一的區(qū)別就是概念上的不同。材料也需要在銷毀前完成鑒定。如果它們有保存價(jià)值；它們應(yīng)被劃分為儲(chǔ)存期并轉(zhuǎn)換為檔案。但在保管期限鑒定到期后，如果檔案沒有保存價(jià)值，可以轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)。但在傳統(tǒng)檔案管理領(lǐng)域，一直認(rèn)為檔案是直接形成的記錄，是代表歷史真實(shí)面貌的原始文獻(xiàn)，而材料不強(qiáng)調(diào)自然性。檔案以外的一切文件材料都可以認(rèn)為是材料，沒有直接轉(zhuǎn)化為檔案的都是材料。從轉(zhuǎn)化時(shí)間來(lái)看，歸檔前的所有重要材料都是數(shù)據(jù)。

在房地產(chǎn)管理行業(yè)，由于檔案和材料的概念沒有明確界定，很多省市直接稱之為不動(dòng)產(chǎn)登記材料。但如果專業(yè)的檔案管理持續(xù)研究不動(dòng)產(chǎn)登記資料，會(huì)很難發(fā)現(xiàn)這些資料有保存利用價(jià)值，大部分文件仍需保存。因此，在專業(yè)檔案管理領(lǐng)域，數(shù)據(jù)和檔案以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理模式進(jìn)行管理，但它們被稱為“數(shù)據(jù)”。筆者認(rèn)為，在成熟的檔案系統(tǒng)管理中，數(shù)據(jù)和檔案的概念要明確，區(qū)別要明顯，界限要嚴(yán)格劃定，有助于檔案的集約統(tǒng)一管理和利用。

數(shù)據(jù)和文件之間的差異

除了概念上的差異之外，檔案和數(shù)據(jù)在來(lái)源、價(jià)值和管理方法方面也存在顯著差異。

不同來(lái)源

文件和數(shù)據(jù)源是不同的。檔案是由有價(jià)值的文件轉(zhuǎn)化而來(lái)的。它們是在零散的登記程序中，按照一定的邏輯規(guī)則，從具有保存價(jià)值的文件中整理出來(lái)的信息單位。他們來(lái)自某些基本單位、組織和個(gè)人，與社會(huì)實(shí)踐直接相關(guān)。但信息來(lái)源不扎實(shí)，范圍比例很廣，沒有保存價(jià)值，未列入數(shù)據(jù)管理范圍的文件都是數(shù)據(jù)；已經(jīng)整理出來(lái)的具有檔案基本屬性的材料，仍然是數(shù)據(jù)。

不同值和功能

數(shù)據(jù)和檔案的一大區(qū)別在于保存價(jià)值不同。《檔案法》所謂檔案，是指對(duì)國(guó)家和人民有保存價(jià)值的記錄，而圖書館學(xué)界則認(rèn)為檔案保存在大型綜合性檔案機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行管理刷新。無(wú)論哪種方式，對(duì)檔案價(jià)值的評(píng)價(jià)都是一致的，歸入檔案?jìng)洳榈乃⑿驴隙ㄖ档帽４妗n案具有文化記憶的方式，**價(jià)值是憑證價(jià)值，第二價(jià)值是智力價(jià)值，數(shù)據(jù)與檔案相比沒有憑證價(jià)值而只有智力價(jià)值。檔案的歷史意義和文獻(xiàn)的作用是天然的史料；然而，信息的屬性和功能不如檔案。它是通過(guò)作品參考的方式收集或獲得的材料，其自然性不夠，只能作為編纂和編纂地方志的參考材料。

不同于管理方法

從形式來(lái)看，文件有固定的形式，只有某些文件才能成為文件。但是信息比較松散，可能會(huì)重復(fù)，沒有嚴(yán)格的要求和要求。從文件收集、整理、鑒定、歸檔、存儲(chǔ)、利用等都有工藝規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。，而檔案管理和利用要認(rèn)真執(zhí)行《檔案法》《保密法》等規(guī)定。準(zhǔn)入有嚴(yán)格的規(guī)定和要求。通常只能訪問(wèn)已經(jīng)逐漸打開的文件，信息一般是完全公開的，沒有嚴(yán)格的限制，只要符合各種信息訪問(wèn)規(guī)定即可。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，一般單位員工設(shè)立的檔案庫(kù)房或研究室應(yīng)稱為研究室，即專門保存信息的機(jī)構(gòu)。由于管理方式不同，文件由專業(yè)的文件組織管理，而數(shù)據(jù)則由單位員工簡(jiǎn)單管理。文件有鑒定銷毀程序，整個(gè)過(guò)程必須有保密機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)參加，保管期限要續(xù)簽鑒定，但數(shù)據(jù)銷毀沒有特別嚴(yán)格的流程。

不同的保管單位

《檔案法》規(guī)定檔案由國(guó)家檔案館保管，一般是指區(qū)域性國(guó)家檔案館和各級(jí)專業(yè)國(guó)家檔案館。隨著社會(huì)協(xié)作服務(wù)的不斷推進(jìn)，綜合性國(guó)家檔案館、專業(yè)化市級(jí)檔案館在庫(kù)存檔案滿時(shí)，將租用第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)的倉(cāng)庫(kù)保管檔案。由于檔案的主體是區(qū)域國(guó)家檔案館和專門的市級(jí)檔案館，這種情況被視為由它們保管。但是對(duì)于數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)單位沒有明確的規(guī)定，很多單位都有檔案或者直接放在數(shù)據(jù)的形成部門。以不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)為例。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)將由生成數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)直接保存-不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)并對(duì)外咨詢。

不動(dòng)產(chǎn)登記材料在權(quán)利登記保存一定時(shí)間的，異議登記應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門目前的清查需要申請(qǐng)批準(zhǔn)移交，國(guó)家檔案館或者各級(jí)國(guó)家綜合檔案館依法接收《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》。無(wú)論什么形式，不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)或檔案移交給國(guó)家區(qū)域市級(jí)檔案館后都是不動(dòng)產(chǎn)登記檔案。比如上海浦東不動(dòng)產(chǎn)登記中心只保存近兩年的數(shù)據(jù)，超過(guò)兩年的數(shù)據(jù)全部轉(zhuǎn)到浦東新區(qū)檔案局，而不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)則轉(zhuǎn)為不動(dòng)產(chǎn)登記檔案。

不同的法律

就法律效力而言，檔案比一般信息具有更高的同等效力。我國(guó)已經(jīng)建立了以《中華人民共和國(guó)檔案法》為核心的完整的檔案管理法律體系，該體系由法律、規(guī)章制度、規(guī)章制度、立法法律、地方性法規(guī)、黨和國(guó)際社會(huì)的公共規(guī)則等組成。檔案的產(chǎn)生、保存和管理都有明確的規(guī)定，因此檔案在行政管理和司法審查中發(fā)揮著重要作用。與文件管理的立法水平相比，長(zhǎng)期以來(lái)沒有相應(yīng)的規(guī)定。*高法《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》規(guī)定“物證、檔案、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄或者公證登記的書證的證據(jù)效力一般大于其他書證、書證和被告人供述”，這也印證了檔案的證據(jù)效力一般大于其他書證和電子數(shù)據(jù)。

不同的查詢利用率要求

不同于文件和數(shù)據(jù)的概念，查詢要求也不同。比如不動(dòng)產(chǎn)登記行為是行政強(qiáng)制行為，一般要經(jīng)過(guò)當(dāng)事人申請(qǐng)、登記機(jī)關(guān)審查、登記發(fā)證等基本步驟。本次工作過(guò)程中形成的不動(dòng)產(chǎn)登記優(yōu)秀材料包括當(dāng)事人提供的真實(shí)材料和登記機(jī)關(guān)審核的材料，以及專項(xiàng)審批服務(wù)材料。根據(jù)行政相對(duì)人檔案管理規(guī)定，應(yīng)認(rèn)真歸檔，并按《檔案法》規(guī)定提供和使用。但如果查詢使用的話，目前檔案利用標(biāo)準(zhǔn)“由國(guó)家檔案館保管的檔案一般應(yīng)在自形成30年后向社會(huì)開放”，這是我國(guó)以《檔案法》為核心的檔案管理相關(guān)法律規(guī)定的公民和組織可以持有合法來(lái)源并利用完全開放的檔案。

國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)及時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)上公布開放檔案目錄。不對(duì)外開放的檔案原則上不予查閱利用。不動(dòng)產(chǎn)登記文件應(yīng)嚴(yán)格制定《檔案法》實(shí)施規(guī)范，但不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)查詢確實(shí)有其他規(guī)定。不動(dòng)產(chǎn)登記材料已經(jīng)30年沒去過(guò)了，只要符合查詢條件就可以咨詢。

檔案和數(shù)據(jù)的科學(xué)定義

如何區(qū)分文件和數(shù)據(jù)是管理和利用文件和數(shù)據(jù)的基本環(huán)境，也是文件管理單位的首要條件。在某些條件下，雖然數(shù)據(jù)和文件可以相互交換，但結(jié)合上述分析，仍然有可能澄清它們的區(qū)別。檔案資料屬于大文化產(chǎn)業(yè)的概念，屬于史料的范疇，屬于文獻(xiàn)信息，屬于知識(shí)的載體，具有參考性。它們之間關(guān)系密切，都具有信息的屬性。不同的概念使得存儲(chǔ)和利用的要求不同。但是，在一定條件下，收集的材料和文件可以相互交換。它是文件的補(bǔ)充。在某些條件下，數(shù)據(jù)可以轉(zhuǎn)換成文件。

比如不具備長(zhǎng)期保存價(jià)值但不適合銷毀的檔案，可以移交檔案庫(kù)房保存，參照材料進(jìn)行管理；不能轉(zhuǎn)化為檔案的數(shù)據(jù)可以按照數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的方式保存，數(shù)據(jù)可以用信息和數(shù)字記錄，無(wú)需可視化管理。比如在工程招標(biāo)中，中標(biāo)的投標(biāo)文件及相關(guān)文件長(zhǎng)期作為檔案保存，未中標(biāo)的投標(biāo)文件作為數(shù)據(jù)保存，甚至有的單位認(rèn)為沒有價(jià)值，占用空間大，直接銷毀。

基于以上分析，筆者認(rèn)為數(shù)據(jù)和文件分為三個(gè)層次:

一是不能轉(zhuǎn)化為檔案的信息；

二是可以轉(zhuǎn)化為檔案的信息；

第三，檔案。從文檔開始到變成文件，再到變成文件，也可能從數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為文件。

在認(rèn)真理解數(shù)據(jù)與檔案關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合文件全集成管理體系，所有產(chǎn)生檔案的單位在單位內(nèi)部制定《檔案分類大綱》，明確本單位員工的檔案類別以及每個(gè)類別涉及的內(nèi)容，做好檔案系統(tǒng)與管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的銜接。該檔案產(chǎn)生時(shí)即確定具有保存價(jià)值，且在本單位員工《檔案分類大綱》管理范圍內(nèi)，確定為檔案。對(duì)于*初作為資料保存的文件，在后續(xù)利用過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)其具有憑證和文化價(jià)值，檔案機(jī)構(gòu)可以按照檔案收集的流程鑒定進(jìn)行鑒定核對(duì)，真正能夠轉(zhuǎn)化為檔案的可以轉(zhuǎn)化。

歸檔具有非常明確的歸檔范圍和存儲(chǔ)時(shí)間表。歸檔時(shí)，應(yīng)按照規(guī)范《檔案分類大綱》進(jìn)行分類。數(shù)據(jù)只需要根據(jù)單位員工的一般數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，服務(wù)程序相對(duì)簡(jiǎn)單。因此，在實(shí)踐中，每個(gè)文件的歸檔單元都需要編寫歸檔信息并編譯《檔案分類大綱》。每種類型的文件都有歸檔范圍、保存期限和信息公開標(biāo)記。如果不在這個(gè)范圍內(nèi)，就是數(shù)據(jù)。一旦定義，人們就不容易不知所措，這可以有效地對(duì)文件進(jìn)行分類，有助于增強(qiáng)文件的后續(xù)性。

同時(shí)，對(duì)于行政訴訟，在正式的規(guī)范性文件中，數(shù)據(jù)和文件的表述要準(zhǔn)確，尤其是涉及政府信息的領(lǐng)域。在管理功能中，數(shù)據(jù)和文件應(yīng)該進(jìn)行不同的管理，以避免非法現(xiàn)象。尤其是因?yàn)檫@《檔案法》界定了檔案利用與政府之間的邊界信息公開，而根據(jù)修訂內(nèi)容《檔案法》第十五條規(guī)定，如果檔案經(jīng)檔案室同意提前移交國(guó)家檔案館保管，則檔案涉及的財(cái)務(wù)信息公開事項(xiàng)仍將在國(guó)家移交截止日期前由原件作出或擔(dān)保。

按照申請(qǐng)單位公開。移交期滿，政府信息公開事項(xiàng)檔案按檔案利用規(guī)定辦理。

因此，生成和獲取的材料在行政訴訟中是否作為材料或管理檔案使用，將對(duì)未來(lái)擬公開的主體和審判實(shí)踐產(chǎn)生重大影響。根據(jù)《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等規(guī)定的交接期限。移交檔案局并納入數(shù)據(jù)管理的信息，應(yīng)當(dāng)按照檔案利用的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，而不是政府的信息公開政策。