2020年6月20日，第十三屆財政經(jīng)濟委員會第十九次會議批準了修訂后的《中華人民共和國檔案法》，這是自1988年1月1日《檔案法》生效以來的首次修訂。此次修訂有助于進一步完善信息化管理體系，充分發(fā)揮檔案和檔案信息化在推動國家治理能力和現(xiàn)代化治理高度現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性工作作用，為新時代檔案工作快速成長提供有力的法律保障。在日常檔案管理人員中，我們經(jīng)常會遇到一些概念上的細節(jié)，大部分是文件、資料、檔案，在實際應(yīng)用類型中不易區(qū)分，尤其是資料和檔案的概念非常容易混淆，常被稱為在一起原始檔案。目前，理論界和實務(wù)界對檔案有非常明確的定義，但數(shù)據(jù)的概念非常模糊。雖然信息在現(xiàn)實中也是一個非常接近檔案的概念，與檔案的關(guān)系*為密切（事物）。但嚴格來說，檔案和數(shù)據(jù)是有區(qū)別的。

比如隨著不動產(chǎn)登記系統(tǒng)的不斷推進，不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)不斷積累，使得不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)和不動產(chǎn)登記文件之間的管理邊界變得模糊。2019年8月13日，生態(tài)資源部規(guī)定《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》調(diào)用不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，包括不動產(chǎn)登記賬本和其他不動產(chǎn)登記結(jié)果；不動產(chǎn)登記基本信息，包括不動產(chǎn)登記書寫申請、申請人身份信息、不動產(chǎn)權(quán)屬來源、登記原因、不動產(chǎn)權(quán)屬基礎(chǔ)調(diào)查、以及不動產(chǎn)登記中心審核材料。但水利部、國家保密局發(fā)布的《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》（國土資發(fā)【2015】175號）文件中規(guī)定的土地規(guī)劃業(yè)務(wù)檔案中有不動產(chǎn)登記檔案。那么我們應(yīng)該如何區(qū)分兩者呢？

因為區(qū)別決定了應(yīng)該如何根據(jù)《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》或《檔案法》進行查詢利用。許多行政管理領(lǐng)域也存在類似情況。這種模糊不清不僅會導(dǎo)致法律沖突，還會對管理產(chǎn)生不利影響。法律的生命在于它的實施。為了實施修訂后的保密法，必須有相應(yīng)的制度規(guī)范文件。因此，有必要區(qū)分一些基本概念和數(shù)據(jù)與檔案的關(guān)系，從而進一步完善檔案管理制度，為今后的管理奠定基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)和檔案的概念分析

在新聞傳播領(lǐng)域，檔案的概念比較明確，而信息的概念則有些模糊。文件通常是指由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)保存的文件。數(shù)據(jù)管理機構(gòu)可以是國家區(qū)域國家檔案館或?qū)I(yè)國家檔案館，也可以是行政管理事業(yè)單位和政企單位的人事檔案。《檔案法》檔案的概念是指過去和現(xiàn)在的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和任何組織，包括從事經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)保護、軍事、外交、科技活動的個人，直接形成的，對國家和社會具有保存價值的圖片、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。“材料”的外延相當廣泛，所有的指導(dǎo)性材料都可以作為材料。比如文件、作品、論文、文檔、圖片等。

圖書館學(xué)界一直認為，檔案和資料的根本屬性是不同的，檔案的根本特征是原始信息，這是檔案區(qū)別于其他相似和相鄰事物的唯一特征。但我認為這種差異并不難解釋檔案的本質(zhì)。以不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)為例。不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)也是自然的，記錄了不動產(chǎn)登記申請、審核、審批、土地登記的全過程，也具有完整學(xué)術(shù)檔案的屬性。因此，文件和數(shù)據(jù)的基本屬性是相似的。

文件和數(shù)據(jù)都由文檔組成。文檔（外文名：Document）是現(xiàn)代詞，專業(yè)術(shù)語，指正式文件，分為正式文件、公文、信函和任何文件。文檔的概念比較寬泛，不管是什么載體，只要是文檔，比如一篇紙質(zhì)文章，一段音頻，一段視頻，都可以稱之為文檔。狹義的“文件”是指檔案中的“文件”的意思，廣義的“文件”是指官方文件和信件或與政策和理論有關(guān)的信息的所有載體記錄。《檔案工作基本術(shù)語》（DA/T1-2000）將文件定義為以國家機關(guān)、社會組織或履行監(jiān)督職責或處理政府事務(wù)的個人的形式記錄的信息。因此，筆者認為文件的本質(zhì)特征是檢測記錄，文件構(gòu)成文件或數(shù)據(jù)，體現(xiàn)了記錄的完整性。

檔案工作者通常理解的是，檔案范圍和保管期限內(nèi)包含的所有文件都稱為具有保存利用價值的檔案，而檔案范圍和保管期限外沒有保存利用價值且可以銷毀的文件稱為材料，檔案中的副本也稱為材料。在專業(yè)數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)管理是一樣的，唯一的區(qū)別就是概念上的不同。材料也需要在銷毀前完成鑒定。如果它們有保存價值；它們應(yīng)被劃分為儲存期并轉(zhuǎn)換為檔案。但在保管期限鑒定到期后，如果檔案沒有保存價值，可以轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)。但在傳統(tǒng)檔案管理領(lǐng)域，一直認為檔案是直接形成的記錄，是代表歷史真實面貌的原始文獻，而材料不強調(diào)自然性。檔案以外的一切文件材料都可以認為是材料，沒有直接轉(zhuǎn)化為檔案的都是材料。從轉(zhuǎn)化時間來看，歸檔前的所有重要材料都是數(shù)據(jù)。

在房地產(chǎn)管理行業(yè)，由于檔案和材料的概念沒有明確界定，很多省市直接稱之為不動產(chǎn)登記材料。但如果專業(yè)的檔案管理持續(xù)研究不動產(chǎn)登記資料，會很難發(fā)現(xiàn)這些資料有保存利用價值，大部分文件仍需保存。因此，在專業(yè)檔案管理領(lǐng)域，數(shù)據(jù)和檔案以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理模式進行管理，但它們被稱為“數(shù)據(jù)”。筆者認為，在成熟的檔案系統(tǒng)管理中，數(shù)據(jù)和檔案的概念要明確，區(qū)別要明顯，界限要嚴格劃定，有助于檔案的集約統(tǒng)一管理和利用。

數(shù)據(jù)和文件之間的差異

除了概念上的差異之外，檔案和數(shù)據(jù)在來源、價值和管理方法方面也存在顯著差異。

不同來源

文件和數(shù)據(jù)源是不同的。檔案是由有價值的文件轉(zhuǎn)化而來的。它們是在零散的登記程序中，按照一定的邏輯規(guī)則，從具有保存價值的文件中整理出來的信息單位。他們來自某些基本單位、組織和個人，與社會實踐直接相關(guān)。但信息來源不扎實，范圍比例很廣，沒有保存價值，未列入數(shù)據(jù)管理范圍的文件都是數(shù)據(jù)；已經(jīng)整理出來的具有檔案基本屬性的材料，仍然是數(shù)據(jù)。

不同值和功能

數(shù)據(jù)和檔案的一大區(qū)別在于保存價值不同。《檔案法》所謂檔案，是指對國家和人民有保存價值的記錄，而圖書館學(xué)界則認為檔案保存在大型綜合性檔案機構(gòu)，并進行管理刷新。無論哪種方式，對檔案價值的評價都是一致的，歸入檔案備查的刷新肯定值得保存。檔案具有文化記憶的方式，**價值是憑證價值，第二價值是智力價值，數(shù)據(jù)與檔案相比沒有憑證價值而只有智力價值。檔案的歷史意義和文獻的作用是天然的史料；然而，信息的屬性和功能不如檔案。它是通過作品參考的方式收集或獲得的材料，其自然性不夠，只能作為編纂和編纂地方志的參考材料。

不同于管理方法

從形式來看，文件有固定的形式，只有某些文件才能成為文件。但是信息比較松散，可能會重復(fù)，沒有嚴格的要求和要求。從文件收集、整理、鑒定、歸檔、存儲、利用等都有工藝規(guī)范和標準。，而檔案管理和利用要認真執(zhí)行《檔案法》《保密法》等規(guī)定。準入有嚴格的規(guī)定和要求。通常只能訪問已經(jīng)逐漸打開的文件，信息一般是完全公開的，沒有嚴格的限制，只要符合各種信息訪問規(guī)定即可。嚴格來說，一般單位員工設(shè)立的檔案庫房或研究室應(yīng)稱為研究室，即專門保存信息的機構(gòu)。由于管理方式不同，文件由專業(yè)的文件組織管理，而數(shù)據(jù)則由單位員工簡單管理。文件有鑒定銷毀程序，整個過程必須有保密機構(gòu)或監(jiān)管機構(gòu)參加，保管期限要續(xù)簽鑒定，但數(shù)據(jù)銷毀沒有特別嚴格的流程。

不同的保管單位

《檔案法》規(guī)定檔案由國家檔案館保管，一般是指區(qū)域性國家檔案館和各級專業(yè)國家檔案館。隨著社會協(xié)作服務(wù)的不斷推進，綜合性國家檔案館、專業(yè)化市級檔案館在庫存檔案滿時，將租用第三方機構(gòu)服務(wù)的倉庫保管檔案。由于檔案的主體是區(qū)域國家檔案館和專門的市級檔案館，這種情況被視為由它們保管。但是對于數(shù)據(jù)的存儲單位沒有明確的規(guī)定，很多單位都有檔案或者直接放在數(shù)據(jù)的形成部門。以不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)為例。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》的規(guī)定，不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)將由生成數(shù)據(jù)的機構(gòu)直接保存-不動產(chǎn)登記機構(gòu)并對外咨詢。

不動產(chǎn)登記材料在權(quán)利登記保存一定時間的，異議登記應(yīng)當根據(jù)部門目前的清查需要申請批準移交，國家檔案館或者各級國家綜合檔案館依法接收《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》。無論什么形式，不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)或檔案移交給國家區(qū)域市級檔案館后都是不動產(chǎn)登記檔案。比如上海浦東不動產(chǎn)登記中心只保存近兩年的數(shù)據(jù)，超過兩年的數(shù)據(jù)全部轉(zhuǎn)到浦東新區(qū)檔案局，而不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)則轉(zhuǎn)為不動產(chǎn)登記檔案。

不同的法律

就法律效力而言，檔案比一般信息具有更高的同等效力。我國已經(jīng)建立了以《中華人民共和國檔案法》為核心的完整的檔案管理法律體系，該體系由法律、規(guī)章制度、規(guī)章制度、立法法律、地方性法規(guī)、黨和國際社會的公共規(guī)則等組成。檔案的產(chǎn)生、保存和管理都有明確的規(guī)定，因此檔案在行政管理和司法審查中發(fā)揮著重要作用。與文件管理的立法水平相比，長期以來沒有相應(yīng)的規(guī)定。*高法《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》規(guī)定“物證、檔案、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄或者公證登記的書證的證據(jù)效力一般大于其他書證、書證和被告人供述”，這也印證了檔案的證據(jù)效力一般大于其他書證和電子數(shù)據(jù)。

不同的查詢利用率要求

不同于文件和數(shù)據(jù)的概念，查詢要求也不同。比如不動產(chǎn)登記行為是行政強制行為，一般要經(jīng)過當事人申請、登記機關(guān)審查、登記發(fā)證等基本步驟。本次工作過程中形成的不動產(chǎn)登記優(yōu)秀材料包括當事人提供的真實材料和登記機關(guān)審核的材料，以及專項審批服務(wù)材料。根據(jù)行政相對人檔案管理規(guī)定，應(yīng)認真歸檔，并按《檔案法》規(guī)定提供和使用。但如果查詢使用的話，目前檔案利用標準“由國家檔案館保管的檔案一般應(yīng)在自形成30年后向社會開放”，這是我國以《檔案法》為核心的檔案管理相關(guān)法律規(guī)定的公民和組織可以持有合法來源并利用完全開放的檔案。

國家檔案館應(yīng)當及時在互聯(lián)網(wǎng)上公布開放檔案目錄。不對外開放的檔案原則上不予查閱利用。不動產(chǎn)登記文件應(yīng)嚴格制定《檔案法》實施規(guī)范，但不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)查詢確實有其他規(guī)定。不動產(chǎn)登記材料已經(jīng)30年沒去過了，只要符合查詢條件就可以咨詢。

檔案和數(shù)據(jù)的科學(xué)定義

如何區(qū)分文件和數(shù)據(jù)是管理和利用文件和數(shù)據(jù)的基本環(huán)境，也是文件管理單位的首要條件。在某些條件下，雖然數(shù)據(jù)和文件可以相互交換，但結(jié)合上述分析，仍然有可能澄清它們的區(qū)別。檔案資料屬于大文化產(chǎn)業(yè)的概念，屬于史料的范疇，屬于文獻信息，屬于知識的載體，具有參考性。它們之間關(guān)系密切，都具有信息的屬性。不同的概念使得存儲和利用的要求不同。但是，在一定條件下，收集的材料和文件可以相互交換。它是文件的補充。在某些條件下，數(shù)據(jù)可以轉(zhuǎn)換成文件。

比如不具備長期保存價值但不適合銷毀的檔案，可以移交檔案庫房保存，參照材料進行管理；不能轉(zhuǎn)化為檔案的數(shù)據(jù)可以按照數(shù)據(jù)存儲的方式保存，數(shù)據(jù)可以用信息和數(shù)字記錄，無需可視化管理。比如在工程招標中，中標的投標文件及相關(guān)文件長期作為檔案保存，未中標的投標文件作為數(shù)據(jù)保存，甚至有的單位認為沒有價值，占用空間大，直接銷毀。

基于以上分析，筆者認為數(shù)據(jù)和文件分為三個層次:

一是不能轉(zhuǎn)化為檔案的信息；

二是可以轉(zhuǎn)化為檔案的信息；

第三，檔案。從文檔開始到變成文件，再到變成文件，也可能從數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為文件。

在認真理解數(shù)據(jù)與檔案關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合文件全集成管理體系，所有產(chǎn)生檔案的單位在單位內(nèi)部制定《檔案分類大綱》，明確本單位員工的檔案類別以及每個類別涉及的內(nèi)容，做好檔案系統(tǒng)與管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的銜接。該檔案產(chǎn)生時即確定具有保存價值，且在本單位員工《檔案分類大綱》管理范圍內(nèi)，確定為檔案。對于*初作為資料保存的文件，在后續(xù)利用過程中，發(fā)現(xiàn)其具有憑證和文化價值，檔案機構(gòu)可以按照檔案收集的流程鑒定進行鑒定核對，真正能夠轉(zhuǎn)化為檔案的可以轉(zhuǎn)化。

歸檔具有非常明確的歸檔范圍和存儲時間表。歸檔時，應(yīng)按照規(guī)范《檔案分類大綱》進行分類。數(shù)據(jù)只需要根據(jù)單位員工的一般數(shù)據(jù)進行管理，服務(wù)程序相對簡單。因此，在實踐中，每個文件的歸檔單元都需要編寫歸檔信息并編譯《檔案分類大綱》。每種類型的文件都有歸檔范圍、保存期限和信息公開標記。如果不在這個范圍內(nèi)，就是數(shù)據(jù)。一旦定義，人們就不容易不知所措，這可以有效地對文件進行分類，有助于增強文件的后續(xù)性。

同時，對于行政訴訟，在正式的規(guī)范性文件中，數(shù)據(jù)和文件的表述要準確，尤其是涉及政府信息的領(lǐng)域。在管理功能中，數(shù)據(jù)和文件應(yīng)該進行不同的管理，以避免非法現(xiàn)象。尤其是因為這《檔案法》界定了檔案利用與政府之間的邊界信息公開，而根據(jù)修訂內(nèi)容《檔案法》第十五條規(guī)定，如果檔案經(jīng)檔案室同意提前移交國家檔案館保管，則檔案涉及的財務(wù)信息公開事項仍將在國家移交截止日期前由原件作出或擔保。

按照申請單位公開。移交期滿，政府信息公開事項檔案按檔案利用規(guī)定辦理。

因此，生成和獲取的材料在行政訴訟中是否作為材料或管理檔案使用，將對未來擬公開的主體和審判實踐產(chǎn)生重大影響。根據(jù)《機關(guān)檔案工作條例》等規(guī)定的交接期限。移交檔案局并納入數(shù)據(jù)管理的信息，應(yīng)當按照檔案利用的實施標準，而不是政府的信息公開政策。